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美国紧急状态下的“指令经济”

来源:北大国发院 | 作者:张帆 | 时间:2020-04-20 | 责编:申罡

美国政府对欧洲输入的疫情的反应不够及时。当疫情最终大规模爆发时,对很多情况事先准备不够,出现了一些混乱。面对疫情的外生冲击,美国各级政府紧急应对,政策出现了某种紧急状态下指令性经济的特点。这种紧急状态经济是一种临时性的指令经济与市场的结合。在这种经济中政府的作用增加,但政府的作用是建立在各种类型的企业和机构对政府的服从和自发响应上的。这种短期的指令性经济给我们提供了一个可供研究的案例。


美国政府在应对疫情中的作用主要体现在联邦和州两个层级。联邦政府运用其特殊权力对防疫物资的生产、调拨和分配实行了大体统一的指挥。联邦政府对重要防疫物资的生产进行了直接指挥。总统引用国防生产法,直接命令通用、福特和特斯拉等公司立即生产十分缺乏的呼吸机,直接对3M公司下单在未来3个月购买1.67亿个口罩。各级政府对医疗物资的抢购引起价格的上涨和各级政府之间的相互攻击,为解决这些问题,在一些情况下联邦政府进行了抢先收购,并对医疗物资的贸易(包括国际贸易)实行了一定程度的管制。许多批评者认为联邦政府做得不够,需要更多地对医用物资的流通实行干预。联邦政府把收购的物资投入现存的并不充足战略储备,并根据各州疫情的严重程度对储备物资进行了统一分配和运送。


州政府在防控疫情方面起了比联邦政府更重要的直接指挥的作用。从州政府的工作中可以看到预测、计划、指挥、协调等基本管理职能的实施。以疫情最严重的纽约州为例,州政府首先根据各研究机构(哥伦比亚大学、康奈尔大学、麦坎希、盖茨基金会等)对疫情的预测,对各种物资的需要进行了规划。这些预测最初对确诊和死亡人数的估计都过分悲观,十分离谱。根据这些预测,州政府在疫情爆发初期对医院床位、呼吸机和医护人员防护用品的需求计划现在看都过高但可以理解。这种预测和规划每日都必须根据情况的变化更新。纽约州政府通过各种措施筹集紧缺物资,包括命令所有医院自行增加一倍床位,政府大量从各种渠道采购呼吸机,请求联邦和其他州援助呼吸机等。由于联邦政府的支援、外州的支援、外国的支援(包括中国的大量支援)、州内不同地区不同医院的统一余缺调配,方舱医院的建设和医院船的使用,医用物资的短缺基本得到缓解。为了实现物资的统一调配,纽约州对不同的公立、私立医院系统实行了统合,建立了统一的医院体系,在所有医院间统一调配病人和医疗物资,并用上州的多余物资支援疫情严重的下州。纽约州政府也加强了与附近各州的协调,商讨复工、复学的条件和步骤。


政府采用货币和财政政策对经济进行了干预。美联储采取了空前规模的扩张性货币政策,国会和财政部出台空前规模的扩张性财政政策。这些政策尽管是市场经济下的常规政策,但具有空前规模,只有在大萧条情况下才可能采用,反映出各方对事态严重性的认识。


美国的这种紧急指令经济起到了一定的应急作用,但其范围和强度毕竟是有限的,是建立在私人生产基础上的。美国基本的生产和流通是由私人企业进行的。因此,这种紧急经济的另一方面是对私人企业和市场的依赖,如果没人响应这种指令的执行力十分有限。


疫情期间美国各级政府实行了直接的信息传递方式。总统和疫情比较严重的各州州长每日举行记者招待会通过媒体直播,直接向民众传递疫情信息和对人们行为的要求,例如居家令和行为指南。大多数民众从自身利益出发做出响应,以致在强制执行措施较少的情况下产生了效果。当然也有少数人违反这些要求,引起人们对这些命令的执行有效性的担忧和批评。


疫情爆发初期一个重要问题的检测能力跟不上。这个问题是通过中央向地方下放测试权基本解决的。为了保证质量,测试原来集中在联邦,只能由联邦机构进行,这使检测出的病例极少,不能反映实际情况。为解决这个问题联邦政府在爆发初期放松了对测试权的管制规则。放开对测试权的管制,把测试权下放到大量有测试能力的地方机构,实现了一定程度的普遍测试。不过,最近在抗体检测问题上也出现质量问题,迫使疾控中心收紧控制。疫苗的研制也出现大量机构竞争的情况,对疫苗的迅速研制有正面作用。未来复工的前提在一定程度上也取决于抗体测试的普及。因此,政府主导的紧急状态经济必须建立在对私人企业和社会生产能力的动员和企业的响应的基础上。


这种指令经济也存在问题。最近在谁有权做出复工决定的问题上,联邦政府和各州政府就产生了激烈的争论。问题集中在特朗普个人特点对官僚体系的负面影响上。例如,最近特朗普在记者会上反复表示要尽快复工,这使人们对条件不成熟情况下过早复工的风险产生了警惕。指令性经济也产生很多常见的问题,例如信息和预测的错误造成的物资分配不当,资源浪费,投机倒把等。

美国遇到的问题和对应疫情的做法和其他国家有很多相似之处。很多做法包含了对其他国家包括中国、韩国学习的因素。政府也常以其他国家的经验作为实行某种政策的依据。在紧急情况下美国政府转向某种指令经济不乏先例,大萧条时代就曾出现。


在紧急状态下,这种小范围指令性计划经济是不可避免的。它在紧急情况下发挥了作用,也暴露了缺点。就像疫情不能长期存在一样,指令性经济也不可能长久存在下去。这是因为企业对这种指令经济的短期服从和响应是基于防疫的大局,在长期正常情况下不存在企业服从指令经济的激励基础。对于比疫情和防疫物资更复杂的整体经济,也不存在足够的信息和预测来支持指令经济。这种经济基本上只是暂时紧急状态下的现象,不过也可能有一些长远影响,例如对涉及公共卫生的战略物资的计划和分配都可能成为长期的做法。这些做法经济上肯定是低效率的,但后疫情时代决策者考虑的侧重点可能有所不同。


张帆,北大国家发展研究院经济学教授


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